Anny Key de Souza Mendonça
Universidade Federal de Santa Catarina – UFSC, Florianópolis, SC, Brasil.
Antonio Cezar Bornia
Universidade Federal de Santa Catarina – UFSC, Florianópolis, SC, Brasil.
O Brasil apresentou, em 2009 e 2015, no âmbito da Conferência das Partes da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima e da sua Contribuição Nacionalmente Determinada ao Acordo de Paris, um conjunto de metas que visa a redução de gases de efeito estufa para os anos de 2020, 2025 e 2030, incluindo a restauração de floresta e o reflorestamento. Essas metas estão apoiadas na implantação de políticas públicas e medidas técnicas para diferentes setores da economia. Este estudo busca identificar quais medidas técnicas ou de gestão estão sendo promovidas para prevenção e controle do desmatamento dos biomas Amazônia e Cerrado, a fim de mitigar as emissões de gases de efeito estufa. Para isso, dados com informações da mudança do uso da terra e floresta foram retirados e elaborados a partir de dados do SEEG Brasil, TerraBasilis e INPE. Os resultados indicam que o compromisso assumido em 2009 de se desenvolver com sustentabilidade, sem degradar a natureza e o cumprimento das metas brasileiras no âmbito do Acordo de Paris em 2015, depende fundamentalmente do setor de Mudança e Usos da Terra e Florestas seja pelo combate ao desmatamento ilegal ou pela implementação de atividade de reflorestamento. Os resultados ainda indicam que nos últimos três anos o desmatamento atingiu 56 mil quilômetros quadrados de vegetação nativa na Amazônia e no Cerrado.
Palavras-chave: Políticas de Proteção Ambiental; Mudanças Climáticas; Plano ABC; Brasil.
O Brasil é o maior país da América do Sul, cobrindo 47% do território sul-americano (Brasil, 2021). Possui em seu território importantes biomas como a Amazônia, Cerrado, Pampa, Pantanal, Caatinga e Mata Atlântica, com diferentes configurações climáticas e ambientais (MMA, 2022). A Amazônia e o Cerrado brasileiro têm grande importância para a conservação do meio ambiente e para o fornecimento de serviços ecossistêmicos. Ainda assim, ao mesmo tempo, o Brasil ocupa o quinto lugar entre os maiores poluidores climáticos, com cerca de 3,2% do total mundial, ficando atrás apenas da China, EUA, Rússia e Índia (SEEG, 2021).
O bioma Amazônia é formado pela Amazônia, o segundo maior rio do mundo e o maior do Brasil, abrigando a maior floresta tropical e sistema fluvial do mundo. Ocupa 59% do território brasileiro e engloba a totalidade de oito estados (Acre, Amapá, Amazonas, Mato Grosso, Pará, Rondônia, Roraima e Tocantins) e parte do estado do Maranhão. A Amazônia cria um habitat para milhares de espécies e plantas da floresta tropical ameaçadas de extinção, o que a torna uma região incalculável para a biodiversidade (Charity et al., 2016; IBGE, 2020).
O bioma Cerrado é o segundo maior da América do Sul, ocupando uma área total estimada de 2.036.448 km2 do território nacional, abrangendo o Distrito Federal e dez estados (Goiás, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Tocantins, Maranhão, Bahia, Piauí, Minas Gerais, São Paulo e Paraná). Possui duas estações bem definidas, uma estação seca, que inicia nos meses de abril e maio e se estende até setembro e outubro, e outra chuvosa, que inicia entre os meses de setembro e outubro e se estende até março e abril, conferindo ao bioma vários tipos de vegetação, resultante da diversidade de solos e climas presentes nessa região.
Todo esse ecossistema é de extrema importância para manter o equilíbrio ambiental da terra, sendo, portanto, necessário preservar o bioma Amazônia e Cerrado para a sustentabilidade do planeta. Mas, o que o Brasil tem feito para proteger seu Bioma Amazônia e Cerrado?
Este estudo busca identificar quais medidas técnicas ou de gestão estão sendo promovidas para prevenção e controle do desmatamento dos biomas Amazônia e Cerrado, a fim de mitigar as emissões de gases de efeito estufa.
O Brasil na 15ª Conferência das Partes da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (COP-15), realizada em Copenhague, em 2009, assumiu o compromisso de se desenvolver com sustentabilidade, utilizando os recursos disponíveis na natureza sem degradá-la (de Oliveira et al., 2016). No mesmo ano, estabeleceu a Lei nº 12.187, que instituiu o Plano Nacional Sobre Mudança do Clima (PNMC), principal instrumento de proteção ambiental e mitigação das alterações climáticas no Brasil. Por meio do PNMC, estabeleceram-se os planos setoriais de mitigação e adaptação à mudança do clima para a consolidação de uma economia de baixa emissão de carbono. Os principais planos setoriais para mitigação e adaptação as mudanças climáticas são: o Plano Setorial de Mitigação e Adaptação às Mudanças Climáticas para a consolidação de uma Economia de Baixa Emissão de Carbono na Agricultura (Plano ABC), Plano de Ação para a Prevenção e Controle do Desmatamento na Amazônia Legal (PPCDAM) e o Plano de Ação para a Prevenção e Controle do Desmatamento no Cerrado (PPCerrado).
Em 2016, o Brasil ratificou suas Contribuições Nacionalmente Determinadas (NDC) ao Acordo de Paris, na Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas (UNFCCC) (Brasil, 2017). O país determinou como objetivo principal de sua NDC a redução de 37% das emissões líquidas de gases de efeito estufa até 2025, redução de 43% das emissões até 2030, assumindo como linha de base o ano de 2005. Para o setor energético, estabeleceu como meta aumentar a participação de biocombustíveis na matriz energética para 18% e atingir uma parcela de 45% de combustíveis renováveis, expandindo o uso de fontes de energia solar e eólica na matriz energética para 28% e 33% até 2030. Para o setor de mudança e uso da terra, busca restaurar e reflorestar 12 milhões de hectares de floresta, fortalecer o programa de agricultura de baixa emissão de carbono com a restauração de mais 15 milhões de hectares de pastagens degradadas, bem como alcançar na Amazônia brasileira o desmatamento ilegal zero até 2030 (Brazil_NDC, 2021).
O Plano ABC é uma política pública que apresenta ações para estimular e monitorar a adoção de boas práticas que evitem o desmatamento, que reduzam emissões e gerem resiliência aos sistemas produtivos, sem comprometer a produtividade e o crescimento do setor (do Amaral et al., 2011). Vários programas foram incorporados ao Plano ABC.
No programa de Recuperação de Pastagens Degradadas, o uso inadequado de manejo do solo provoca a perda de vigor, de produtividade e capacidade de recuperação natural do solo. Além disso, com o avanço do processo de degradação, verifica-se a perda da cobertura vegetal e o aumento da emissão de CO2. A estratégia é promover a recuperação de pastagens, para contribuir para a mitigação de gases do efeito estufa (Brasil, 2012).
O programa de Integração Lavoura-Pecuária-Floresta (ILPF) e Sistemas Agroflorestais (SAFs) é uma estratégia sustentável que integra atividades agrícolas, pecuárias e/ou florestais realizadas na mesma área, através do cultivo consorciado ou rotacionado, e busca colaboração entre os componentes do agroecossistema. Esses sistemas contribuem para a recuperação de áreas degradadas, para a manutenção e reconstituição da cobertura florestal, para boas práticas agropecuárias, para a promoção e geração de emprego e renda, bem como para a melhoria das condições sociais e redução das emissões de gases de efeito estufa - GEE (Brasil, 2012).
O programa de Sistema de Plantio Direto (SPD) consiste em processos tecnológicos destinados à agricultura que visam contribuir para conservação do solo e da água, para o aumento da eficiência da adubação, para melhorar a relação custo/benefício, para reduzir o consumo de energia fóssil e do uso de agrotóxicos e, principalmente, para a mitigação dos GEE (Brasil, 2012).
No programa para Florestas Plantadas, a estratégia é promover ações de reflorestamento no país, contribuindo para a captura de CO2 (Brasil, 2012). No programa para a adaptação às mudanças climáticas, a estratégia adotada é investir com mais eficácia na agricultura, promovendo sistemas diversificados e o uso sustentável da biodiversidade e dos recursos hídricos, com apoio ao processo de transição, organização da produção, garantia de geração de renda, identificação de vulnerabilidades, entre outras iniciativas (Brasil, 2012).
Os biomas brasileiros foram criados em 2003 pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e pelo Ministério do Meio Ambiente, a fim de definir a distribuição geográfica do Brasil. O governo adota a região geográfica conhecida como “Amazônia Legal” para desenvolver suas ações de prevenção, incorporando o bioma Cerrado.
Os biomas Amazônia e Cerrado apresentam alta biodiversidade e importância vital para a conservação da natureza e água no país, representando, juntos, mais de 73% do território nacional (MMA, 2018). O Plano de Ação para a Prevenção e Controle do Desmatamento na Amazônia (PPCDAm) e o Plano de Ação para Prevenção e Controle do Desmatamento e das Queimadas no Cerrado (PPCerrado) são as principais ações para a implementação da Política Nacional sobre Mudança do Clima, que foca na mitigação das emissões de gases de efeito estufa relacionadas ao uso da terra, mudança do uso da terra e florestas (MMA, 2018).
O PPCDAm busca reduzir o desmatamento, criando ambientes propícios para o desenvolvimento sustentável. Desde sua criação, em 2004, importantes avanços foram alcançados no combate ao desmatamento. Ao longo da primeira década, o maior resultado desse esforço foi, sem dúvida, a redução da taxa de desmatamento de 27.772 km², em 2004, para os 4.429 km², em 2012, uma redução de mais de 84% (TerraBrasilis, 2022; INPE, 2021). Esse Plano foi estruturado para enfrentar as causas do desmatamento de forma abrangente e envolve iniciativas organizadas em três eixos estratégicos: (1) ordenamento fundiário e territorial, (2) monitoramento e controle ambiental e (3) fomento a atividades produtivas sustentáveis.
Durante as três fases de execução (2004 – 2008; 2009 – 2011; e 2012 -2015), o PPCDAm contribuiu para a redução drástica na taxa de desmatamento na Amazônia legal (TerraBrasilis, 2022; INPE, 2021). O sucesso alcançado na redução do desmatamento da floresta amazônica, região de relevância incontestável para o clima e a biodiversidade do planeta, contribuiu para o reconhecimento internacional do PPCDAm, conduzindo o país à posição de referência na redução de emissões de GEE. Em 2013, o Ministério do Meio Ambiente assumiu a coordenação do plano e acrescentou um quarto eixo de atuação focado em instrumentos normativos e econômicos em 2016.
A quarta fase de execução (2016-2020) teve como objetivo criar mecanismos de acesso a crédito para a agricultura sustentável que incentivem a economia de base florestal, que contribuam para o desenvolvimento de uma matriz produtiva, economicamente competitiva e com menor impacto possível sobre a floresta, além de estabelecer parcerias setoriais (MMA, 2018).
O Cerrado é considerado uma das savanas mais ricas do mundo em biodiversidade e a região mais produtiva do Brasil (de Souza et al., 2020). O PPCerrado visa conter o desmatamento e monitorar o bioma Cerrado, aumentando a eficácia dos instrumentos de manejo florestal, promovendo o desenvolvimento sustentável na região. Esse plano conta com diversas ações, organizadas em macro-objetivos e estruturado em eixos temáticos.
A primeira fase do PPCerrado (2010-2011) previa três eixos temáticos (monitoramento e controle, áreas protegidas e ordenamento territorial, educação ambiental e promoção de atividades produtivas sustentáveis). Essas temáticas orientaram as estratégias desenvolvidas e a implantação de suas atividades (MMA, 2011).
A segunda fase do PPCerrado (2014-2015) focou na necessidade de estabelecimento de instrumentos e políticas de monitoramento do uso da terra, seguindo os eixos estratégicos (produção sustentável, monitoramento e controle, áreas protegidas e ordenamento territorial) (MMA, 2014). De acordo como Ministério do Meio Ambiente, no período entre 2003 e 2008, a média anual de desmatamento do Cerrado foi de 14,2 mil km² (Brasil, 2009). Rausch et al. (2019) apontam a expansão da produção de soja como a principal atividade da conversão do Cerrado em áreas agrícolas, ocupando, aproximadamente, 1,3 milhões de hectares de vegetação nativa entre os anos de 2003 e 2014.
A terceira fase do PPCerrado (2016-2020) focou no eixo estratégico da segunda fase, incluindo novos esforços para desenvolver normas e instrumentos econômicos, fiscais e tributários para combater o desmatamento e a degradação florestal na Amazônia Legal, promovendo a manutenção de seus serviços ecossistêmicos por meio da promoção de um modelo de desenvolvimento econômico que leve em conta a conservação da biodiversidade e dos recursos hídricos (MMA, 2018).
Esta pesquisa se caracteriza como de natureza teórica, tanto no contexto da literatura quanto no levantamento e tratamento de dados espaciais. Quanto aos seus procedimentos técnicos, enquadra-se como um estudo bibliográfico, pois tratará de dados e verificações provindas diretamente de trabalhos já realizados do assunto pesquisado. Do ponto de vista dos objetivos, classifica-se como exploratória e descritiva, pois buscará informações específicas e características do que está sendo estudado (Gil, 2005).
Os dados com informações da mudança do uso da terra e floresta aqui apresentados e analisados foram retirados e elaborados a partir de dados do SEEG Brasil, TerraBasilis e INPE. O Sistema de Estimativas de Emissões e Remoções de Gases de Efeito Estufa (SEEG) é promovido pelo Observatório do Clima, uma rede de mais de 70 organizações não governamentais de perfil sócio ambientalista com o objetivo de discutir a questão das mudanças climáticas no contexto brasileiro. O portal TerraBrasilis é uma plataforma desenvolvida pelo INPE para acesso, consulta, análise e disseminação de dados geográficos gerados pelos projetos de monitoramento da vegetação nativa do instituto como o Projeto de Monitoramento do Desmatamento na Amazônia Legal por Satélite (PRODES) e o sistema de Detecção de Desmatamento em Tempo Real (DETER). A Figura 1 apresenta a área de domínio do Bioma Amazônia e Cerrado.
Esse estudo destaca as principais medidas técnicas e/ou de gestão promovidas no país para prevenção e controle do desmatamento dos biomas Amazônia e Cerrado, analisa a atividade agrícola e a sua relação com as perdas de cobertura florestal da Amazônia e Cerrado.
No ano em que a economia mundial parou e causou uma redução de quase 7% nas emissões globais de gases de efeito estufa em virtude da pandemia da COVID-19, o Brasil fez o caminho inverso e aumentou suas emissões de GEE em 9,5% (SEEG, 2022). Tal aumento pode ser explicado pela mudança de uso da terra e floresta e pelo setor agropecuário, como mostra a Figura 2.
A mudança e uso da terra foram responsáveis por 46% das emissões brutas de GEE em 2020, despejando na natureza 990 milhões de toneladas de CO2 (SEEG, 2021). O principal fator a explicar a mudança e uso da terra foi o desmatamento na Amazônia e Cerrado.
Desde 2004 e 2009, quando políticas públicas como PPCDAm e o PPCerrado foram criadas para combater o desmatamento na Amazônia e Cerrado, contribuíram significativamente para que a taxa de desmatamento desacelerasse. Essa queda chegou a 4.6 mil km2 em 2012, quando comparado a 2004, que foi de 27.772 mil km2 de desmatamento, como mostra a Figura 3. Políticas públicas e o fortalecimento das ações de controle ambiental desempenham um papel fundamental na proteção das florestas e foram essenciais para essa queda verificada até 2017.
A partir de 2018, observou-se aumento nas emissões ano a ano. A maior parte das emissões é decorrente das alterações de mudanças e uso da terra, que em sua maioria consistem no desmatamento do bioma Amazônia, que apresentou uma taxa de desmatamento de 13.235 km2 em 2021, a mais alta em 15 anos (TerraBrasilis, 2022).
No Cerrado não foi muito diferente. Dados do TerraBrasilis mostram que o desmatamento no bioma foi de mais de 8.5 mil km2 em 2021, o maior desmatamento acumulado desde 2016. A Figura 4 apresenta o desmatamento anual no bioma Cerrado.
Esse conjunto de ecossistemas é de extrema importância para manter o equilíbrio ambiental da Terra, sendo, portanto, necessário preservá-lo. Mas como conseguir protegê-lo com o enfraquecimento verificado das políticas públicas no país?
Pesquisadores afirmam que investir no valor da floresta intacta é muito importante e superior à renda gerada pelas atividades que provocam o desmatamento, sejam elas a pecuária, a agropecuária ou a mineração (Oliveira et al., 2021; Costanza et al., 2014).
Cheng (2020) e IEA (2021) afirmam que diferentes Contribuições Nacionalmente Determinadas (NDCs) foram desenvolvidos e mapeados para combater as mudanças climáticas e alcançar a neutralidade de CO2. As NDCs do Brasil pressupõem a implementação de metas para alcançar os compromissos assumidos pelo país na 21ª Conferência das Partes em Paris (UNFCCC, 2015) e que, posteriormente, foram atualizadas. A Tabela 1 apresenta as contribuições para as metas de reduções de emissões do Brasil para combater as mudanças climáticas.
De acordo com IEA (2021), para seguir com o plano de redução de emissões CO2, investimentos em pesquisa, preservação das florestas e a adoção de fontes de energias renováveis devem ser o foco para preencher a lacuna e alcançar zero emissões líquidas de carbono.
O Brasil criou meios para a mitigação e adaptação às mudanças climáticas para a consolidação de uma economia de baixa emissão de carbono – respaldadas por políticas já existentes no país, como o Fundo Nacional sobre Mudança do Clima (Lei 12.114/2009), a Política Nacional sobre Mudança do Clima (Lei 12.187/2009) e pela Lei de Proteção da Vegetação Nativa (Lei 12.651/2012) –, ratificou tratados internacionais relacionados à proteção do meio ambiente, bem como o Acordo de Paris, que foi transformado em lei federal por meio do Decreto N° 9.073 de 5 julho de 2017.
Além disso foi criado o Plano de Ação para a Prevenção e Controle do Desmatamento na Amazônia Legal (PPCDAm), o Plano de Ação para a Prevenção e Controle do Desmatamento e das Queimadas no Cerrado (PPCerrado), o Plano Decenal de Expansão de Energia (PDE) e sua NDC foi atualizada para 2025 e 2030, em que definiu metas para reduzir as emissões em 37% até 2025, e de 43% até 2030 em relação aos níveis de 2005 (Tabela 1). O país incentivou a ampliação das fontes de energias renováveis na matriz elétrica brasileira, chegando em 2021 com uma participação de 83%, como mostra a Figura 5.
O Brasil também atualizou o Plano de Agricultura de Baixa Emissão de Carbono, mais conhecido como Plano ABC, criando, em 2021, o Plano ABC+. Esse plano busca reduzir a emissão de carbono equivalente em 1,1 bilhão de toneladas no setor agropecuário no período de 2021-2030. A emissão de carbono equivalente é uma medida usada para comparar as emissões de diferentes GEE baseado no potencial de aquecimento global.
A primeira fase do Plano ABC vigorou entre 2010 e 2020 e incluiu técnicas como plantio direto, recuperação de pastagens degradadas, tratamento de dejetos de animais, sistemas de integração, florestas plantadas e bioinsumos. O novo Plano ABC+ inclui novas tecnologias como bioinsumos, sistemas irrigados e a terminação intensiva de bovinos que podem oferecer opções para o produtor aumentar sua resiliência, eficiência produtiva e ganhos econômicos, bem como ambientais e sociais.
Apesar dessas iniciativas para proteção ambiental e reduções de GEE, o país tomou medidas polêmicas, promovendo o desmonte sistêmico das regulamentações ambientais. Esse desmonte evidenciou as principais emissões brasileiras de GEE e mostrou que elas se diferem das emissões de muitos outros países, devido principalmente ao desmatamento das florestas, que é seu principal fator de emissão.
Dos planos setoriais desenvolvidos, um dos mais importantes, que forneceria a maior parte das reduções de emissão previstas, consistia em cortar a taxa de desmatamento da Amazônia, chegando a 2020 com no máximo 3.925 km2 de desmatamento por ano. Entretanto, de acordo com o PRODES/INPE e TerraBrasilis, chegamos em 2020 com um desmatamento de, aproximadamente, 10.851 km2 e em 2021 com 13.235 km2 (INPE, 2021; TerraBrasilis, 2022).
Essas informações confirmam que o Brasil falhou com a execução do PNMC como mecanismo para alcançar uma economia de baixo carbono. Para o Climate Action Tracker, as metas e políticas climáticas do Brasil são altamente insuficientes e não são consistentes com o limite de temperatura previsto no Acordo de Paris (Clima Action Tracker, 2021).
Para cumprir com o objetivo do trabalho, buscou-se identificar quais medidas técnicas ou de gestão estão sendo promovidas para prevenção e controle do desmatamento dos biomas Amazônia e Cerrado, a fim de mitigar as emissões de gases de efeito estufa. A trajetória percorrida pela política, pela legislação federal, pelos planos de ação para a prevenção e controle do desmatamento – PPCDAm e PPCerrado – no país indica que ocorreram evidentes avanços em nível técnico e de gestão, ou seja, na construção de instrumento, tanto no que se refere à estrutura institucional quanto na fiscalização e monitoramento do ecossistema. Ações de aplicação da lei ambiental com base no sistema de monitoramento remoto (DETER) e no projeto de monitoramento do desmatamento na Amazônia Legal por satélite (PRODES) que faz levantamento rápido de alterações na cobertura florestal para dar suporte a ações de fiscalização e controle do desmatamento e da degradação da floresta foram um dos principais instrumentos e inovação de política pública brasileira.
Ao desenvolver meios para fortalecer a conservação da Floresta Amazônica e o Cerrado, bem como para expandir as fontes de geração de energias renováveis, o país protege um precioso ativo ambiental e todos que dele dependem, aumentando sua capacidade produtiva, ganhando em competitividade em mercados globais, e avança rumo a uma posição de protagonismo na ação climática global, além de possuir uma matriz energética predominantemente renovável, demonstrar seu compromisso com questões ambientais ao ratificar importantes Acordos Internacionais e publicar leis ambientais nacionais para o desenvolvimento e preservação do meio ambiente.
Para a proteção do Bioma Amazônia e Cerrado, são necessárias políticas sólidas e compromisso com o meio ambiente. No entanto, a população brasileira e a comunidade internacional têm observado um cenário de desmantelamento do monitoramento, controle e das fiscalizações ambientais, bem como o descontrole da extração ilegal de madeira, levando a níveis inéditos de desmatamento na Amazônia Legal.
O desmatamento acumulado no bioma Amazônia e Cerrado em 2019, 2020 e 2021 foram superiores à média da última década. No ano em que a economia mundial parou por causa da COVID-19, as emissões brasileiras aumentaram 9,5%, enquanto mundialmente caíram 7%.
A pesquisa mostrou que o Brasil apresentou NDCs para cumprir o Acordo de Paris e as políticas públicas nacionais para redução de suas emissões. No entanto, suas NDCs são classificadas pelo Climate Action Track como “altamente insuficientes”.
O encerramento do Plano de Ação para a Prevenção e Controle do Desmatamento na Amazônia (PPCDAm), do Plano de Ação para Prevenção e Controle do Desmatamento e das Queimadas no Cerrado (PPCerrado), bem como de outros órgãos responsáveis por fiscalização ambiental como o PRODES e o DETER aponta uma tendência de desmatamento maior e consequentemente para o aumento das emissões de gases de efeito estufa. É imprescindível que o Brasil aborde a proteção do bioma Amazônia e Cerrado com a maior urgência e responsabilidade.
O Brasil, como detentor do maior território amazônico, tem grande responsabilidade nesse sentido, e, deve, portanto, preservar a natureza, sua biodiversidade e proteger a saúde humana. Para isso, deve controlar o desmatamento, zelar de forma ativa e constante por sua preservação.
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Recebido: 4 abr. 2022
Aprovado: 8 dez. 2022
DOI: 10.20985/1980-5160.2022.v17n3.1788
Como citar: Mendonça, A.K.S., Bornia, A.C. (2022). Governança ambiental para a proteção do bioma Amazônia e Cerrado: o que o Brasil tem feito?. Revista S&G 17, 3. https://revistasg.emnuvens.com.br/sg/article/view/1788